医疗服务监督100问

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88、涉嫌构成犯罪的案件卫生行政机关如何移送司法机关？
在卫生行政执法过程中，卫生行政机关对于查办的行政违法案件一旦发现其有可能构成犯罪时，应当及时将案件移送有管辖权的司法机关，由司法机关依法追究刑事责任。这里就涉及到行政执法和刑事处罚的衔接问题。在这个过程中卫生行政部门应当注意什么呢？
根据最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪的案件的意见》（高检会〔2006〕2号）要求：“首先，卫生行政执法机关对查处的重大违法案件情况，要及时向检察机关、公安机关通报，并可以就是否涉嫌犯罪、证据的收集和固定等问题进行咨询，检察机关和公安机关应当及时提供意见和帮助。其次，卫生行政执法机关在查处违法案件过程中，对案件较大，可能涉嫌犯罪的，需要公安机关配合，应当在查处案件时通知公安机关。遇到明显构成犯罪案件的线索，可以要求公安机关提前介入。第三，卫生行政机关在查办案件的过程中，应当妥善保存案件的相关证据。对易腐烂、变质、灭失等不易保管的涉案物品，应当采取必要措施固定证据；对需要进行检验、鉴定的涉案物品，应当由有关部门或者机构依法检验、鉴定，并出具检验报告或者鉴定结论。第四，卫生行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，卫生行政执法机关应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》，并书面告知相关权利人。现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关查处。第五，对卫生行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，公安机关应当及时审查，自受理之日起十日以内作出立案或者不立案的决定；案情重大、复杂的，可以在受理之日起三十日以内作出立案或者不立案的决定。公安机关作出立案或者不立案决定，应当书面告知移送案件的卫生行政执法机关、同级人民检察院及相关权利人。第六，卫生行政执法机关对公安机关决定立案的案件，应当自接到立案通知书之日起三日以内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移送公安机关，并办理交接手续；法律、行政法规另有规定的，依照其规定办理。卫生行政执法机关向公安机关移送涉案犯罪案件时应当附有下列材料：涉嫌犯罪案件的移送书；涉嫌犯罪案件情况调查报告；涉案物品清单；有关检验报告或者鉴定结论；其他有关涉嫌犯罪的材料。第七，卫生行政执法机关对公安机关不立案决定有异议的，在接到不立案通知书后的三日以内，可以向作出不立案决定的公安机关提请复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。公安机关接到卫生行政执法机关提请复议书后，应当在三日以内作出复议决定，并书面告知提请复议的行政执法机关。卫生行政执法机关对公安机关不立案的复议决定仍有异议的，可以在接到复议决定书后的三日以内，建议人民检察院依法进行立案监督。第八，在查办违法犯罪案件工作中，卫生行政执法机关应当和公安机关、监察机关、人民检察院建立联席会议、情况通报、信息共享等机制，加强联系，密切配合，各司其职，相互制约，保证准确有效地执行法律。”

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89、行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件具体时间规定？
《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会〔2006〕2号）“一、行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，行政执法机关应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本，并书面告知相关权利人。现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关查处。”
综上，行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件具体时间规定主要为：
查办过程中发现涉嫌犯罪，及时移送；
处罚后发现涉嫌犯罪，十日内移送；
现场发现涉嫌犯罪，立即移送。

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90、如何界定“非法行医罪”主体—“未取得医生执业资格的人”？
《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2008年4月28日，最高人民法院审判委员会第1446次会议通过，法释〔2008〕5号）
第一条：“具有下列情形之一的，应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“未取得医生执业资格的人非法行医”：
（一）未取得或者以非法手段取得医师资格从事医疗活动的；
（二）个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构的；
（三）被依法吊销医师执业证书期间从事医疗活动的；
（四）未取得乡村医生执业证书，从事乡村医疗活动的；
（五）家庭接生员实施家庭接生以外的医疗行为的。”
《明确罪与非罪标准　严惩非法行医犯罪――访最高人民法院研究室负责人》（本文原载2008年5月12日《人民法院报》）对上述五种情形分别作了详细阐述：
1.未取得或以非法手段取得医师资格非法行医的
第一种情形是未取得或以非法手段取得医师资格从事医疗活动的。通过医师资格考试取得了执业医师资格或者执业助理医师资格，即视为取得医师资格。对取得医师资格但尚未进行医师注册取得执业证书的人从事诊疗活动可以进行行政处罚，不宜一律按照非法行医罪处理.以非法手段取得医师资格的人，等同于未取得医生执业资格的人，主要指以伪造、欺骗、行贿等手段取得资格证书的行为。
2.个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的
第二种情形是针对个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构的行为。个人开办私立医院或者私立诊所，按照《医疗机构管理条例》的有关规定，取得《医疗机构执业许可证》后，方能开展诊疗活动。该项规定主要打击一些非法诊所，如“地下性病诊所”等。根据刑法第三百三十六条第一款的规定，单位不能成为非法行医罪的主体。
3.被吊销医师执业证书期间非法行医的
第三种情形是针对受到吊销医师执业证书行政处罚的人。依据执业医师法的有关规定，被吊销医师执业证书的人，等同于未取得医师执业资格的人，非法行医的，可以构成非法行医罪的主体。值得一提的是，这种情况与一般的有医师资格没有进行执业注册的情况有本质区别。执业医师法第三十七条规定了吊销执业证书的十二种情形。被吊销医师执业证书满两年以后，可以向县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。
4.未取得乡村医师执业证书，从事乡村医疗活动的
第四种情形是依据乡村医生从业管理条例的规定，对尚未取得执业医师资格，经注册在村医疗机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生作出的规定。目前我国有乡村医生90多万人，他们的学历和业务水平参差不齐，如果强制他们也要取得执业医师资格，恐怕不大现实，考虑到农村群众的医疗卫生状况，有必要对乡村医生单独规定，即虽未取得执业医师资格，但根据有关规定，经县级卫生行政管理部门注册后，在乡村医疗机构从事一般医疗服务的，不能按照非法行医处理。
5.家庭接生员从事接生以外的医疗活动
第五种情形是针对母婴保健法规定的家庭接生人员的规定。依照法律规定，取得家庭接生员资格的人，除从事家庭接生外未取得从事其他行医行为的资格，这些人员如果从事接生以外的医疗活动，情节严重，可按非法行医罪追究责任。

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91、如何界定“非法行医罪”定罪情形——“情节严重”？
《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2008年4月28日最高人民法院审判委员会第1446次会议通过，法释〔2008〕5号）
“第二条　具有下列情形之一的，应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“情节严重”：
（一）造成就诊人轻度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍的；
（二）造成甲类传染病传播、流行或者有传播、流行危险的；
（三）使用假药、劣药或不符合国家规定标准的卫生材料、医疗器械，足以严重危害人体健康的；
（四）非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的；
（五）其他情节严重的情形。”
这是认定“非法行医罪”的基本定罪情形，无证行医涉嫌构成犯罪，必须要有证据证明符合上述情形之一，其中第（一）项需要相关鉴定结论；第（二）、（三）项需要卫生行政部门根据相应证据说明；而第（四）项则是最具操作性的，只要卫生行政部门曾经因非法行医给予过非法行医者两次行政处罚，在第三次查处时即可依据此项情形移送公安机关。但应注意：
1.两次行政处罚时间与第三次查处时间间隔最好考虑控制在行政责任追究时效两年内。
2.两次行政处罚与第三次查处都必须是因非法行医而给予。
3.笔者认为第三次仍然应当依法给予行政处罚，但也有异议，建议与当地法制部门沟通确定。

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92、如何界定“非法行医罪”量刑情形——“严重损害就诊人身体健康”？
《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2008年4月28日，最高人民法院审判委员会第1446次会议通过，法释〔2008〕5号）第三条规定：“具有下列情形之一的，应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的‘严重损害就诊人身体健康’：
（一）造成就诊人中度以上残疾、器官组织损伤导致严重功能障碍的；
（二）造成三名以上就诊人轻度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍的。”
这是在针对构成“非法行医罪”量刑时需要考虑的情形，卫生行政部门在涉嫌犯罪移送时不必把举证重点置于此情形，而应重点把握第二条列举的定罪情形，只要符合“情节严重”之情形，即已涉嫌构成犯罪，就应当依法移送公安机关。
同时，也应掌握该司法解释的下列相应规定：
第四条“实施非法行医犯罪，同时构成生产、销售假药罪，生产、销售劣药罪，诈骗罪等其他犯罪的，依照刑法处罚较重的规定定罪处罚。”
第五条“本解释所称‘轻度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍’、‘中度以上残疾、器官组织损伤导致严重功能障碍’，参照卫生部《医疗事故分级标准（试行）》认定。”

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93、卫生行政部门可以依照《无照经营查处取缔办法》依法对为无照经营活动提供场所等活动予以查处吗？

卫生行政部门应当依照《无照经营查处取缔办法》（2002年12月18日，国务院第 370 号令公布，自2003年3月1日起施行）依法对为无照经营活动提供场所等活动予以查处。

第一、卫生行政部门属法定许可审查部门。

《医疗机构管理条例》第五条规定：“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”

《无照经营查处取缔办法》第四条规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：

（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；

（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。

前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

第二、对无证行医行为人卫生法规制定了明确的处罚规定，但对提供场所等其它行为卫生法规尚无明确规定，可以依照《无照经营查处取缔办法》予以查处。

《无照经营查处取缔办法》第十七条规定：“许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”

第十四条规定：“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。
      对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”

第十五条规定：“知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款。”

第十六条规定：“当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，由工商行政管理部门责令改正，处被动用、调换、转移、损毁财物价值5%以上20%以下的罚款；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁财物价值1倍以上3倍以下的罚款。”

根据上述规定，卫生行政部门作为许可审批部门，可以依照《无照经营查处取缔办法》第十五条、第十六条规定，依法对为无照经营活动提供场所等活动予以查处。

实践工作中，卫生行政部门依照《无照经营查处取缔办法》依法对为无照经营活动提供场所等活动予以查处往往理解不一，共识不足。对此，连云港市的具体做法是：卫生行政部门发现非法行医者在固定的场所（房屋），开展非法行医的，在依法予以取缔的同时，立即通知（或以非法行医点案件线索通报函形式）工商行政管理部门。由工商行政管理部门依据国务院《无证经营查处取缔办法》第十五条规定对为无照经营活动提供场所等活动予以查处，并及时将查处结果通报卫生行政部门，值得借鉴。

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94、我国医疗服务市场监管方面存在哪些问题？如何加强这项工作？
医疗机构和医疗服务市场监管机制和体制日益受到各级卫生行政部门的重视。2005年以来，通过专项行动解决了当前医疗服务市场存在的一些突出问题，但是以下深层次的问题仍待解决：（一）相关医疗卫生服务监管的法律、法规及政策滞后。目前多数医疗监管的法规是十年前制定的，一些医疗服务市场的新情况没有相应的条款力度偏低，导致医疗服务市场一些突出问题难以通过法律手段来解决，违法行为屡打不绝，屡禁不止。例如农村城市化和村改居带来的原乡村医生执业、《执业医师法》颁布后未及时办理医师资格认定人员的执业、执业医师异地执业、中医师及其他医技人员执业范围界定等问题，有关部门正在积极加强政策研究，通过采取疏堵结合的方式逐步加以解决。（二）医疗服务网络和保障制度不健全，监督力量薄弱。一些地方的城乡医疗服务网络不健全，个别地方政府领导对打击非法行医和非法采供血工作的重要性认识不够到位，地方之间打击非法行医和非法采供血工作发展不平衡。有的地方医疗服务监督工作起步晚，无论从人员配置还是经费保障都与繁重的医疗服务监督任务不相适应，特别是基层卫生监督机构执法能力较弱、执法手段的局限等问题较突出，农村地区医疗服务监督工作力量极为薄弱。另外，城市外来务工人员缺乏法律知识和卫生常识，没有鉴别非法行医的能力，为了图求便宜而去无证诊所就医，也在客观上给非法行医提供了生存空间。今后，要进一步加强医疗服务监管能力建设，提高执法效能，落实医疗服务监管责任。特别要健全基层监督网络，切实加强农村地区医疗服务监督工作。结合目前非法行医的表现形式和出现的新情况，今后要加强调查研究，建立有效的工作机制，提出治理措施。卫生部将联合公安部下发《关于在严厉打击非法行医和非法采供血工作中加强衔接配合的暂行规定》，并要求各地普遍建立打击非法行医举报电话、举报邮箱，认真受理群众投诉举报，对大案要案抓住不放、挂牌督办，严惩危害人民群众生命健康安全的非法行医者。继续发挥媒体宣传作用，帮助广大群众提高对非法行医危害性的认识和自我保护意识。建立公示制度，定期公布打击非法行医工作取得的成果。加强基层卫生执法人员的培训工作，提高医疗执法水平。打击非法行医工作涉及多个部门，必须在当地政府统一领导下，各有关部门要将打击非法行医作为保护人民群众健康权益的重要任务，精心部署，狠抓落实。2009年将打击无证行医列为工作重点内容，针对药店非法开展诊疗等活动，卫生部拟与公安、食品药品监管部门开展专项监督检查。（三）医疗机构执业许可亟待规范。有些医疗机构的行政许可审批不规范，尤其是一些基层卫生行政部门在对医疗机构设置、命名、执业登记、校验上未能严格执行相关标准，甚至存在越权审批、违规审批问题。卫生部现已专门成立了医疗服务监管司，主要负责医疗服务行为的监督管理，着力提高监管水平。通过加强医疗行业监督管理，切实提高医疗服务质量和水平，以满足人民群众健康需求。

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95、政府对医药卫生监管的重点领域是什么？
我国要逐步建立政府为主体、社会多方参与的监管体制，不断完善监管、执法网络建设，提高监管、执法办案能力。政府对医药卫生监管的重点领域包括：一是医疗卫生服务监管。强化医疗卫生服务行为和质量监管，加强医疗机构准入和运行监管。抓紧完善医疗卫生服务标准和质量控制评价评估体系，规范医疗机构和医务人员的诊疗行为。加强对生活饮用水、职业卫生、食品安全、医疗废物等社会公共卫生的监管。严厉打击非法行医和非法采供血。二是医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管。强化医疗保障对医疗服务的监控作用。加强商业健康保险监管。三是药品监管。严格药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管。建立农村药品监督网。规范药品临床使用。四是公立医院监管。以维护公立医院服务公益性质为核心，切实加强对公立医院的监管。一要落实区域卫生规划，加强对公立医院的规模、结构和布局的监管。二要加强对公立医院履行政府确定的公共服务目标的监管，确保其为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。三要加强对公立医院全面贯彻执行国家有关法律法规、方针政策、规章制度和服务标准的监管，促进公立医院规范医疗服务行为、提高医疗服务质量、保障医疗安全。四要加强对公立医院执行政府制定的经济运行、财务管理、价格管理、基本药物使用等有关政策的监管，控制医药费用的不合理增长，减轻群众看病就医负担。五要加强对公立医院收入使用和分配的监管，探索建立公立医院绩效考核和评估体系。