国务院机构改革重点：食药监管酝酿大部制

惜姌

    由于多头管理，中国的食品药品安全监管体系存在颇多漏洞，国务院正试图通过新一轮“大部制”改革将这一体系理顺。2 月23 日，中共中央政治局召开会议，讨论了《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》（下称“草案”），确定将其作为十八届二中全会的议题之一。有知情人士透露，食药监行政职能整合和加强社会管理将成为此次机构改革的两大重点。
    2008 年的上一轮大部制改革成立了人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、交通运输部和环境保护部等5 个大部，被视作精简政府机构的一次重要努力。近年来，中央决策层和学界对于部分领域运行不畅，尤其对于食品药品安全管理和社会管理方面职能混乱和缺位等问题尤为关注。有媒体亦报道称，此番国家海洋局也将扩权，铁道部与交通运输部有望整合。而“大金融”、“大文化”、“大能源”等大部制改革内容并未成为草案重点。
    食药监管一体化
    据知情人士称，草案中的最大亮点是酝酿打造食品药品监管“大部”——将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理
    的国家食品药品监督管理局（下称“国家食药监局”）合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。有研究食品安全监管的学者认为，食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条，但是由于种种历史原因，在我国，食品安全的监管被人为地划分了段落，农产品是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。
    基于这些原因，中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。另有专家表示，在过去一段时间内，因为食品药品管理体制的混乱，“我们吃了很多亏”。比如2008 年的三鹿奶粉事件，即是一个非常典型的部门之间相互推诿的食品安全事件。随着《食品安全法》的通过，2009 年，国务院专门成立了食品安全委员会（下称“食安委”）。2010 年，食安委又下设了正部级的食安办。
    上述学者说，按照最初的模式设定，食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构，但这一机构在各地政府相继建立后，之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办，一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门，食安办在实践中产生了许多问题。而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一——有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。
    在这种背景下，成立国家食品药品安全管理总局的理念被逐渐认可。这次改革一旦落地，“也只是完成了中央层面的改革，要落实到省级和地市级乃至县一级的话，时间还会比较长，根据以往的经验，从中央到地方全部改完，至少需要一两年的时间”。
    地方试验有空间
    根据我国食品安全法和药品管理法规定，食品和药品的安全管理实行的是地方政府负总责的原则，意即实行地方分级管理的属地原则。在这种模式下，地方政府在接下来的机构改革中发挥创造性改革的空间很大，不一定完全根据中央的模式一刀切，但是总的思路还是要进行部门和职能的整合。
    有学者认为，地方政府负总责的要求，从理论上说可以实行省以下垂直管理，也可以实行省以下属地管理。“最理想的方式是省以下能够实行垂直管理，但除非修法，绝对不可能实行中央垂直管理。”事实上，在监管体系整合方面，一些地方已经走在了中央的前面。例如陕西渭南则将农业、工商、质监、卫生、畜牧、水产甚至林业、环保和城管等部门所有有关食品安全的职能整合在一起。深圳设立的市场监督管理局，则将工商、质监、知识产权监管职能统一在一个机构下，并下设一个二级局负责食品安全监管。
    如果借鉴上述地方的经验，除食品药品安全监管之外，工商、质监、知识产权等市场秩序方面的监管职能亦可整合。不过，国家质监部门的一名工作人员对本报表示，虽然参照深圳模式构建大监管的思路也得到了热烈讨论，但目前尚未看到高层就此作出指示。
    民政部社会管理扩权
    按照主流理念，现代政府主要从宏观层面承担四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于中国而言，社会管理和公共服务两部分与民生最直接相关的领域，管理经验并不是很丰富。
    其中，“社会管理”到底中央是哪个部门在管？十八大报告的表述是“党委领导，政府负责，社会协同，公共参与和法治保障”，这21 个字实际上明确了我国整个的社会管理体制。在本轮改革中，民政部门如何承担这方面的职权？学界推测，一个总的思路是民政部门要把社会管理做大做强做深做实，但具体机构会怎么安排，还需要进一步讨论，其变数可能会比食药安全监管体系的变数更多。
    除了民政部门扩权外，亦有专家认为，中国认监委和国家标准委可能整合组建国家认证和标准化管理局，商标局和商标评审委划入国家知识产权署。关于本轮政府机构改革的基调，国家行政学院教授竹立家认为，本轮改革不会像2008 年大部制改革那样进行大规模、大面积的改革，而主要是进行微调和深化，要达到放权、分权以及权力转移的目的，从而使各级政府尤其中央政府各个机构的职能、权力边界划分更为清晰，行政效率更高。这也符合十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。